Diez años después: la regulación del mercado de cannabis en Uruguay

Un porcentaje importante de los usuarios ha optado por adquirir el producto de manera regulada escapando del mercado negro y sus riesgos. Por Sebastián Sabini.

La política impulsada por los centros de poder desde hace más de un siglo con el objetivo de prohibir y penalizar la producción, la comercialización y el consumo de drogas, ha demostrado ser un fracaso estrepitoso con consecuencias nefastas para toda la humanidad. El negocio del narcotráfico ha generado males que afectan en todos los aspectos al funcionamiento de las sociedades a escala mundial, golpeando de manera más contundente a los sectores menos favorecidos. El aumento de la delincuencia y de la violencia asociada generada por el tráfico ilegal de drogas supuso mayores calamidades que las provocadas por el propio consumo. En la actualidad, el mundo debate soluciones alternativas a estas políticas prohibicionistas y Uruguay dio un enorme paso en ese sentido hace ya diez años.

El 10 de diciembre de 2013 el Parlamento aprobó la ley 19.172 que estableció la regulación del mercado de cannabis en nuestro país. Es un antes y un después en el manejo de políticas de drogas a nivel mundial. De esta forma, Uruguay fue pionero en la legalización del consumo para uso adulto y el desarrollo medicinal e industrial.

Una década después es posible tener una mirada, aún de corto plazo, pero suficiente para extraer conclusiones y plantear correcciones y avances en el sistema regulatorio.

Primeros pasos

Antes de la aprobación de esta ley, en Uruguay no era delito consumir marihuana pero se penalizaba su producción, venta y comercialización. Esta incongruencia no merece demasiados comentarios. Las demandas por terminar con esta paradoja no comienzan con la discusión de la ley 19.172. A finales de la década de 1980 la Coordinadora Anti-Razzias incorporó entre sus reivindicaciones la legalización de la marihuana. En el año 2000, el presidente Jorge Batlle expresó su apoyo a la legalización de todas las drogas. La Marcha Mundial de la marihuana de 2007 reunió a 7.000 personas por las calles de Montevideo, significando la irrupción de la demanda social en la discusión. En 2010 se organizó el Debate Nacional de Drogas con la participación de varias instituciones, entre ellas la Universidad de la República. Esto consolidó el aporte académico a la controversia. Así, las demandas sociales empujaron la acción parlamentaria.

Finalmente, y en el marco de la denominada “Estrategia por la vida y la convivencia” presentada por el Gabinete de Seguridad durante la presidencia de José Mujica, se planteó, como una de las quince medidas presentadas, la propuesta de “Legalización regulada y controlada de la marihuana, con un fuerte rol desde el Estado sobre la producción. Asimismo, se promovía el tema en los foros internacionales, como forma de luchar contra el consumo y el narcotráfico.”

Inicialmente, la medida iba enfocada a la lucha contra el narcotráfico y a la disminución de la delincuencia y la violencia. Finalmente, el trabajo y la discusión terminaron dando a luz un proyecto más abarcativo e integral.

Los números

Mitigar la influencia del narcotráfico y con esto limitar el mercado ilegal y la violencia que se genera en su entorno y garantizar el derecho de los consumidores al acceso de un producto de calidad fueron los dos grandes objetivos que persiguió la ley. El debate previo a su aprobación contempló todo tipo de argumentos: políticos, técnicos y morales. Uno de los principales fue que la legalización nos llevaría al aumento del consumo. ¿Qué ha pasado después de 10 años de aplicación?

Uruguay sigue la tendencia mundial, es decir, crecimiento del consumo. En 2001 la Tercera Encuesta Nacional de Prevalencia del Consumo de Drogas, indicaba que: “La marihuana sigue siendo la droga ilegal más consumida en el Uruguay. Cerca de 100.000 uruguayos, 5.3 % de la población urbana entre 12 y 65 años han experimentado con esta droga. (…) En cuanto a la tendencia del consumo, se registra un incremento significativo respecto a los datos obtenidos en 1998 en la experimentación.”. La V Encuesta Nacional sobre Consumo de Drogas en Hogares, presentada en 2012 arrojó que el consumo alcanzaba a unas 130 mil personas.

Estos números muestran claramente que el consumo de marihuana, al igual que en todo el mundo, va en crecimiento. Debemos tener en cuenta que los datos surgen de respuestas voluntarias de los consultados. Es más que probable que muchos consumidores, en el marco de la prohibición, negaran el uso de esta droga. Diez años después de la puesta en marcha de la ley, el consumo no registra un aumento como el que vaticinaron los opositores a la regulación. Se mantuvo la tendencia que se venía observando, sin un salto abrupto, mostrando una estabilización. Y esto es algo importante a destacar.

Los datos recabados por la serie de Encuestas Nacionales en Población General sobre Consumo de Drogas de 2023 estiman que la población de consumidores ronda las 250.000 personas.

El último informe del Instituto de Regulación y Control del Cannabis (IRCCA) señala que existen 86.207 personas dentro del mercado regulado, a través de sus tres formas de acceso: farmacias, clubes y autocultivo. La evolución en el período 2018-2023 muestra un crecimiento del 153%, pasando de 34.108 al número actual de registrados, lo que revela un sostenido aumento de la confianza en el sistema.

¿Cómo se distribuyen los consumidores según las vías de acceso? A junio de 2023 hay 61.129 personas registradas para la compra en farmacias. Los cultivadores domésticos son 14.592. Y funcionan 306 clubes de membresía integrados por 10.486 miembros.

Si tomamos el número de individuos registrados, resulta que un 34% de los consumidores están dentro del registro establecido por la ley. A su vez, la reglamentación habilita al consumo compartido en el hogar, por lo tanto, existe un porcentaje de consumidores que se pueden abastecer de individuos registrados. Esas estimaciones indican que la población abarcada por el cannabis legal alcanza al 50% de los consumidores frecuentes. Estos datos señalan que 125.000 personas están fuera del mercado ilegal.

Estos números demuestran que los objetivos iniciales de la ley están siendo cumplidos. Un porcentaje importante de los usuarios ha optado por adquirir el producto de manera regulada escapando del mercado negro y sus riesgos asociados. Esto va de la mano con factores sanitarios, ya que el cannabis regulado cumple con estándares de calidad que son imposibles de comprobar en la compra ilegal. De esta forma, el Estado también cumple con la salvaguarda del derecho de los ciudadanos a consumir cannabis alejados de los peligros del mercado negro y con nivel de calidad comprobados.

El factor productivo y medicinal

La regulación también permitió abrir un campo que ha generado fuentes de trabajo e ingresos de dinero. “El ecosistema del cannabis en Uruguay se compone de un centenar de proyectos y emplea a 900 personas de manera directa. El 70% de los trabajadores desarrollan sus actividades en el interior del país”, según documentos oficiales.

Desde 2018 se exportan derivados del cannabis: “semillas, grano, biomasa de cáñamo para extracción, flores de cáñamo industrial para uso no médico, flores con alto contenido de THC para uso médico, así como ingredientes farmacéuticos activos y productos terminados.”

Sólo en el año 2022 fueron exportadas 16 toneladas de cannabis por 5.3 millones de dólares. Las flores para uso medicinal representaron el 83% de esas exportaciones y recalaron en mercados como Portugal, Alemania, Israel y Canadá.

Este rubro innovador también significa un avance para el desarrollo de un Uruguay productivo, para un mundo que experimenta un crecimiento sostenido de la demanda.

El cannabis para fines medicinales y de investigación fue regulado en 2015 y ha sido modificado sucesivamente. Actualmente es necesario contar con la licencia del IRCCA y la habilitación del MSP para la preparación de productos semielaborados o finales para el consumo. El cannabis para uso medicinal es el más extendido en el mundo. Un informe realizado por la Universidad Católica del Uruguay expresa que: “…los desafíos más importantes que la política de cannabis medicinal tiene por delante se relacionan principalmente con el desarrollo productivo del sector, la accesibilidad por parte de los usuarios y la aparición de productos no regulados. Si bien los entrevistados [médicos] se refirieron a la comunidad médica como alejada o desentendida del tema, los resultados aquí presentados indican que los médicos uruguayos tienen una visión positiva respecto a la implementación de la regulación del cannabis de uso medicinal y se muestran favorables a recomendar su uso. Los principales reparos que aparecen están vinculados a la falta de conocimiento, reconociendo que necesitan más formación e información para poder incorporar el cannabis a sus prácticas clínicas.”

Sin duda, aquí tenemos unos de los principales desafíos por delante, entre ellos, reglamentar las leyes para el uso científico y medicinal existentes.

El marco regulatorio establecido en Uruguay significó una novedad para el mundo. Cualquier normativa es digna de mejora, más aún en un caso tan innovador. De todas formas, los grandes objetivos planteados por el sistema se vienen cumpliendo. El número de consumidores no sufrió un crecimiento por fuera de la tendencia, tanto nacional como internacional. Cada vez son más las personas que optan por el sistema regulatorio, lo que mitiga los riesgos del acceso al cannabis ilegal y quita espacio al narcotráfico. De este modo se asegura el derecho a un producto de calidad. Resta mucho por hacer tanto para el consumo adulto como en la faceta medicinal e industrial. Aún existen trabas burocráticas y también de mentalidad (el sistema prohibicionista sí tuvo éxito en este sentido). Es necesario profundizar las normas legales que siguen generando conflictos judiciales para muchos consumidores. Dentro de las limitaciones que tenemos como país, trabajar en pos de destrabar las limitaciones generadas por el sistema financiero y bancario. Todo esto es real y es parte del proceso iniciado en 2013.

Hace diez años dimos un paso, como sociedad en su conjunto, para atacar un problema que, con la receta prohibicionista, sólo aumenta los males. Debemos seguir en la mejora y profundización del sistema.